Анализируя историю развития страхования ответственности за загрязнение моря нефтью, нетрудно заметить, что правовое регулирование этого вопроса обусловлено ростом количества и масштаба инцидентов, связанных с разливом нефтепродуктов и загрязнением окружающей среды.
Эта тенденция прослеживается во всем мире: стоит только сопоставить даты крупных инцидентов и принятие международных конвенций, регулирующих ответственность за загрязнение нефтью, их новых редакций, протоколов и других документов.
Анна АРХИПОВА
кандидат юридических наук, юридическая фирма «Соколов, Маслов и партнеры», партнер
Об авторе:
Архипова Анна Григорьевна Окончила международно-правовой факультет МГИМО (У) МИД РФ в 2000 г. С 1999 г. работает в юридической фирме «Соколов, Маслов и партнеры» (www.smplawyers.ru). Является партнером фирмы. Обучалась в аспирантуре кафедры Международного частного и гражданского права МГИМО (У) МИД России. Кандидат юридических наук. С 2008 г. – преподаватель, с 2010 г. – доцент кафедры Международного частного и гражданского права МГИМО (У) МИД России. Автор более 10 публикаций по вопросам морского права и страхования.
Такая закономерность подтверждается и в России. Участницей Конвенции 1969 г. о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью и Конвенции 1971 г. о создании международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью Россия стала еще как правопреемник СССР. Однако
появление широкомасштабных новых инициатив в области страхования ответственности за загрязнение явным образом связано с катастрофой, произошедшей в ноябре 2007 г. в Керченском проливе.
Именно после этих печальных событий был дан старт разработке пакета новых законопроектов, призванных ввести обязательное страхование ответственности судовладельцев за загрязнение моря нефтью. Речь идет о законопроектах «Об обязательном страховании гражданской ответственности судовладельцев, эксплуатирующих морские суда и суда внутреннего водного транспорта, за причинение ущерба окружающей среде и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект об обязательном страховании ответственности за загрязнение) и «О фонде охраны водных объектов от загрязнения опасными и вредными веществами с судов и объектов морского и речного транспорта». В контексте тенденции, расширяющей сферу обязательного страхования ответственности в сфере судоходства, следует упомянуть также законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности» (далее – законопроект о замене лицензирования)1.
Предложенные законопроекты вызвали весьма неоднозначную реакцию как со стороны судовладельцев, так и со стороны страхового сообщества. В прессе опубликован ряд статей, посвященных критике новых законопроектов, особенно законопроекта об обязательном страховании ответственности за загрязнение2. На прошедшем в октябре 2010 года «круглом столе», посвященном обязательному страхованию ответственности судовладельцев за загрязнение, также высказывались серьезные замечания к одноименному законопроекту.
Основные замечания судовладельцев, страховщиков, юристов к предложенным законопроектам сводятся к следующему:
1. Правовой режим, предусматриваемый законопроектами, не во всем совпадает с нормами международных конвенций, регулирующих ответственность за загрязнение. К основным, наиболее универсальным, конвенциям в этой области, участницей которых является Россия, нужно отнести Международную конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., измененную Протоколом 1992 г. (далее – Конвенция 1969/1992 г.), Международную конвенцию о создании международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 г., также измененную Протоколом 1992 г. (далее – Конвенция о фонде), а также вступившую в силу в 2008 году Международную конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 года.
В результате доработки законопроекта об обязательном страховании ответственности за загрязнение его положения были приближены к положениям международных конвенций, действующих в этой области. Тем не менее не снято несколько важнейших проблем.
Конвенции предусматривают наряду со страхованием возможность предоставления «иного финансового обеспечения». И хотя на практике в абсолютном большинстве случаев такое обеспечение достигается именно с помощью страхования, формально судовладелец имеет право выбора конкретного способа обеспечения.
Законопроект об обязательном страховании ответственности за загрязнение такого выбора не оставляет. В то же время законопроект содержит общую для российского права отсылку к приоритету норм международного права: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора». В данном случае международным договором действительно установлены иные правила, и если применить их дословно и разрешить российским судовладельцам вместо страхования предоставлять иное финансовое обеспечение, то страхование, предусмотренное законопроектом об обязательном страховании ответственности за загрязнение, перестанет быть обязательным по смыслу Закона РФ «Об организации страхового дела». В этом случае эффект от введения законопроекта можно признать лишь в том, что он распространит режим обязательного страхования на те суда, к которым не применяются международные конвенции, а именно на суда внутреннего плавания. Впрочем, вопрос о том, должен ли законопроект распространяться на суда внутреннего плавания, стал одним из самых дискуссионных, и на данный момент неясно, каким образом он разрешится.
2. По замыслу законопроекта об обязательном страховании ответственности за загрязнение предусмотренное в нем страхование может осуществляться российским страховщиком, имеющим лицензию, либо зарубежным страховщиком – при условии, что страхование осуществляется на условиях, соответствующих законопроекту (выделено мной. – А.А.).
На практике «тон» в страховании ответственности судовладельцев задает Международная группа Пи-энд-Ай клубов. Применяемые Пи-энд-Ай клубами правила страхования являются результатом длительной и кропотливой работы. Правила, применяемые Пи-энд-Ай клубами, входящими в Международную группу, гармонизированы друг с другом для целей более эффективного взаимодействия клубов и организации перестрахования. Естественно, эти правила страхования не в полной мере совпадают с положениями законопроекта об обязательном страховании ответственности за загрязнение. Вряд ли стоит ожидать, что ведущие мировые Пи-энд-Ай клубы будут изменять свои правила, приводя их в соответствие с российским законодательством в области обязательного страхования.
В связи с этим возникает вопрос: насколько буквально будет применяться приведенное выше положение законопроекта? Будет ли Россия в случае принятия нового закона признавать в качестве эквивалента предусмотренного им обязательного страхования стандартное покрытие, предоставляемое ведущими Пи-энд-Ай клубами и разработанное в соответствии с международными конвенциями, либо будет настаивать на том, чтобы каждое судно, заходящее в российский порт (независимо от флага), имело страховой полис, выданный российским страховщиком в строгом соответствии с законопроектом?
В законопроекте «О замене лицензирования» содержатся положения, отвечающие на этот вопрос: «В случае если такие имущественные интересы судовладельца застрахованы в соответствии с международными договорами Российской Федерации или в добровольном порядке (в том числе в соответствии с договорами страхования, заключенными за пределами Российской Федерации) по страховым рискам и со страховыми суммами в размере не менее чем указанные в настоящей статье страховые суммы, их дополнительное страхование не требуется. Регулирование взаимоотношений сторон таких договоров не относится к деятельности объединения страховщиков в сфере обязательного страхования гражданской ответственности». Другими словами, данный законопроект предполагает признание стандартного страхования, осуществляемого в Пи-энд-Ай клубах, достаточным. Однако, как следует из текста законопроекта, эта норма применяется лишь к страхованию ответственности судовладельца, возникающей при перевозке грузов и при буксировке. В законопроекте не прослеживается связь этой нормы с ответственностью за загрязнение. Более того, в предлагаемых поправках, вносимых в Кодекс внутреннего водного транспорта, прямо указано, что они не относятся к причинению вреда окружающей среде.
3. Ни судовладельцам, ни страховщикам не ясен порядок определения премий, уплачиваемых по договорам страхования ответственности судовладельцев. Между тем согласно ст. 3 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» закон об обязательном страховании должен содержать размер, структуру или порядок определения страхового тарифа. По нашему мнению, установить единую сетку тарифов в данном виде страхования крайне затруднительно или вообще невозможно, так как при определении степени риска необходимо учитывать не только факторы, относящиеся к судну, его конструкции, оборудованию, классу, экипажу и пр., но и к судовладельцу (оператору).
К сожалению, этот перечень замечаний не является полным. Довольно много критики прозвучало в отношении конкретных терминов и формулировок, примененных в законопроектах. Например, в законопроекте об обязательном страховании ответственности за загрязнение ключевое для данного законопроекта понятие договора обязательного страхования определено как договор, по которому «страховщик… возмещает ущерб, причиненный… окружающей среде». Очевидно, в намерение законодателя не входило обязать страховщика самостоятельно собирать разлившиеся нефтепродукты, и при комплексном толковании закона замысел законодателя разглядеть нетрудно. Тем не менее проблема не самых удачных формулировок в этом и других упомянутых законопроектах полностью не решена.
На данный момент законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности» принят в первом чтении, однако его рассмотрение во втором чтении перенесено на неопределенный срок. Остальные законопроекты также находятся на доработке.
Представляется, что дальнейшее рассмотрение этих законопроектов возможно только в том случае, если их авторам удастся учесть хотя бы основные замечания, высказанные экспертами.
События в Керченском проливе не только послужили толчком к разработке пакета новых законопроектов, но и выявили определенные существенные проблемы в применении российскими судами международных конвенций, участницей которых Россия является уже давно, а именно Конвенции 1969/1992 г. и Конвенции о фонде. Конвенция 1969/1992 г. предусматривает освобождение собственника судна от ответственности, если загрязнение произошло в результате исключительного по своему характеру, неизбежного и непреодолимого стихийного явления. В ряде дел, рассмотренных и еще находящихся на рассмотрении судов после событий в Керченском проливе, возникал вопрос о том, были ли эти события таким «исключительным, неизбежным и непреодолимым» явлением. На данный момент в делах, которые уже были рассмотрены судами, этот вопрос решен отрицательно. Однако серьезная дискуссия, развернувшаяся вокруг этого вопроса, показывает, что в российской практике пока не выработаны четкие критерии применения терминов, используемых Конвенцией 1969/1992 г.3
Как уже упомянуто выше, с 1987 года СССР, а затем и Россия является участницей Конвенции о фонде. Россия участвует в этой конвенции в редакции Протокола 1992 г. В соответствии с этой конвенцией создан Международный фонд для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (далее – фонд), задачей которого является, в частности, компенсация ущерба от загрязнения в случае превышения пределов ответственности, установленных Конвенцией 1969/1992 г. Конвенцией о фонде установлены определенные условия, при которых наступает обязанность фонда выплатить компенсации. К ним относятся следующие ситуации:
– Конвенция 1969/1992 г. не предусматривает для конкретного случая загрязнения ответственности собственника судна;
– собственник судна несостоятелен, а предоставленное им страхование или иное финансовое обеспечение недостаточно для выплаты компенсаций;
– ущерб превышает предел ответственности собственника судна, предусмотренный Конвенцией 1969/1992 г.
Таким образом, из текста Конвенции о фонде вытекает, что фонд возмещает только ту часть компенсации, которая не может быть возмещена по Конвенции 1969/1992 г.
Вскоре после аварии в Керченском проливе танкера «Волгонефть-139» и последовавшего разлива мазута собственник танкера создал в одном из судов Российской Федерации фонд ограничения ответственности. Ответственность собственника судна была обеспечена гарантией страховщика на сумму, эквивалентную 3 000 000 (трем миллионам) специальных прав заимствования (СПЗ).
Статья 15 Протокола 1992 г. к Конвенции 1992 г. о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью предусмотрела упрощенный порядок изменения пределов ответственности, установленных Конвенцией. Предложения Договаривающихся государств об изменении пределов ответственности рассматриваются
Юридическим комитетом Международной морской организации (ИМО), который вправе при наличии кворума и большинства голосов, предусмотренных Протоколом, утвердить эти поправки.Таким образом, Конвенция 1969/1992 г. предусматривает возможность изменения определенных положений Конвенции в упрощенном порядке, без внесения изменений непосредственно в саму Конвенцию. Изменения, внесенные в упрощенном порядке, обязательны для государств – членов Конвенции, если только они не денонсируют Протокол 1992 г. не менее чем за шесть месяцев до вступления в силу соответствующей поправки. Юридический комитет ИМО 18 октября 2000 г. вынес резолюцию об увеличении пределов ответственности по Конвенции 1969/19924. Если до принятия решения собственник судна вместимостью до 5000 был вправе ограничить ответственность общей суммой в размере 3 000 000 (три миллиона) СПЗ, то в соответствии с резолюцией от 18.10.2000 г. предел ограничения ответственности по таким судам вырос до 4 510 000 (четырех миллионов пятисот десяти тысяч) СПЗ. Согласно резолюции поправки считаются принятыми с 1 мая 2002 г. и вступают в силу с 1 ноября 2003 г.
Таким образом, фонд, учрежденный страховщиком и собственником танкера «Волгонефть-139» в 2008 г., не соответствовал по своему размеру действовавшей на тот момент времени редакции Конвенции 1969/1992 г. и был создан без учета вступивших в силу в ноябре 2003 г. поправок.
При рассмотрении дела с участием страховщика, собственника судна и фонда было установлено, что на момент учреждения фонда ограничения ответственности (начало 2008 года) принятые ИМО в 2000 году поправки не были официально опубликованы в Российской Федерации. В соответствии с п. 3, 4 ст. 15 Конституции и п. 3 ст. 5, ст. 10 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» суды могут применять международные договоры при условии их официального опубликования. В связи с этим российские суды не применяли поправки 2000 года к данному делу. Суды всех инстанций, включая Высший арбитражный суд РФ5, признали, что размер фонда ограничения ответственности правомерно определен равным 3 миллионам СПЗ (т.е. без учета поправок, принятых в 2000 году).
Фонд является международной организацией и в своей деятельности руководствуется непосредственно Конвенцией о фонде. С учетом положений данной Конвенции, а также Конвенции 1969/1992 г., обязанность Фонда по уплате компенсации наступает только в случае, если заявленные и признанные обоснованными требования превышают предел ответственности, установленный Конвенцией 1969/1992 г. При этом такие пределы ответственности должны определяться исходя из редакции Конвенции 1969/1992 г., действующей на дату учреждения фонда ограничения ответственности, – т.е. с учетом поправок, утвержденных в 2000 году.
Таким образом, подходы сторон к вопросу определения пределов ограничения ответственности собственника судна по Конвенции 1969/1992 г. не совпадают. Очевидно, проблема в данном случае заключается в том, что возник разрыв между признанием Россией обязательности поправок к Конвенции 1969/1992 г. на международно-правовом уровне и совершением компетентными органами мероприятий, которые делают эти поправки обязательными для субъектов национального российского права (а именно – опубликованием). С точки зрения российского судовладельца и его российского страховщика, поправки не могли применяться, т.к. не были опубликованы. С точки зрения фонда, являющегося международной организацией, поправки являются обязательными, и Конвенция 1969/1992 г. может применяться только с учетом этих поправок.
На наш взгляд, несвоевременное опубликование поправок к Конвенции 1969/1992 г. можно объяснить не только недостаточным вниманием к этой теме компетентных государственных органов, но и особой, упрощенной процедурой принятия этих поправок. Между тем Конвенция 1969/1992 г. – не единственный международно-правовой документ с участием Российской Федерации, который предусматривает возможность пересмотра лимитов ограничения ответственности без формального изменения самого международно-правового акта. Схожий механизм предусмотрен в Конвенции о фонде, а также в Международной конвенции об ответственности за компенсацию за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г.6 Эти конвенции предполагают упрощенную процедуру принятия поправок, касающихся пределов ответственности.
Такая процедура не предполагает созыва межгосударственных конференций, принятия на ней новых редакций или протоколов к Конвенциям, а затем выражения государством согласия на обязательность международно-правового акта – например, в форме ратификации. Поправки принимаются на заседании уполномоченного органа (Юридического комитета ИМО). Можно предположить, что нетипичный способ принятия поправок является одной из причин того, что они остаются незамеченными для российских государственных органов.
В то же время такие поправки являются обязательными для России в силу прямого согласия на это, выраженного Россией при ратификации Конвенций/Протоколов, предусматривающих упрощенный порядок пересмотра пределов ответственности. Россия является участницей Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., статья 26 которой предусматривает «священный» принцип международного права – pacta sunt servanda. Согласно ст. 27 данной конвенции государство-участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права как на основание невыполнения им международного договора. Обязательность этих поправок подтверждается и их последующим официальным опубликованием в России, а также внесением в Кодекс торгового мореплавания соответствующих изменений. Вызывает, однако, удивление, что поправки, вступившие в силу в ноябре 2003 г., нашли свое отражение в российском Кодексе торгового мореплавания лишь в июне 2011 года.
По нашему мнению, отсутствие надлежащего контроля за своевременным опубликованием вносимых в упрощенном порядке изменений в международные конвенции, регулирующие ответственность за загрязнение, может повлечь дальнейшие сложности в применении этих конвенций и затруднить создание в России нормально работающего режима возмещения ущерба от загрязнения.
